莱阳市地税局  杨利剑 祝秀娟

  莱阳市地税局自94年成立以来，地方税收始终保持高速增长，10年间累计组织县级税收入库86057万元，年平均增幅在23%以上。近年来，受加大投入、农业税降低税率和取消特产税的影响，地方财政对地税收入增长提出了更高的要求。地税收入能否持续高速增长，如何解决税源不足与税收持续高速增长的矛盾已经成为税务部门亟待研究解决的重要课题。

 一、我市地方税源现状及构成特点

（一）分产业、分企业性质来分析我市税源状况

2003年各产业实现的县级地税收入结构                        单位：万元                                                                         

2003年分性质实现的县级地税收入结构                         单位：万元

首先从产业结构看，第三产业所提供的税收占主导地位，虽然其对GDP 的贡献率仅为33.7%，但对地方税收的贡献率却为53%。建筑业对地方税收贡献最大，其对GDP的贡献率仅为6.4%,但其对地方税收的贡献率高达16%。其次，从各经济类型提供的税收来看，内资企业中的国有、集体、股份企业是我市县级税收的主要承担者，其提供的税收比重在92%以上.三资企业提供的税收比重仅为8%，由此可以得出结论，我市地方税收增长潜力主要来自内资企业和第三产业。

（二）从纳税骨干企业来分析我市税源状况

2003年我市年纳税额（地税）在100万元以上的企业有33户，实现的地方税收为10890万元，占年度总收入的53.8%。年纳税在1000万元以上的只有龙大集团、大华房地产公司。2004年一季度重点税源大户增幅下降，一季度增长仅为3.8%，低于税收增幅18.2个百分点，部分重点企业实现的税收不增反减，给我们组织收入工作带来很大难度。如：建业建筑公司减收94万元，盛隆置业减收77万元，天府集团减收63万元，方圆房地产公司减收40万元，春雪集团减收21.7万元，城建开发公司减收30.7万元，鸿达建工减收25.6万元。一季度由于车船税的征收入库，重点税源大户的低靡对组织收入的负面影响显现得还不突出。由于骨干企业可以形成辐射作用，带动相关产业的发展，因而对地方税收增长的潜力作用非常明显。招远、龙口、蓬莱等地的税收快速增长也证明了这一点。而我市地方税收骨干企业无论是数量还是规模，都明显不足，直接影响到我市税收收入的增长。

（三）按照税种结构来分析我市税源状况

2003年我市地税收入税种构成                      单位：万元

从上表可以看出，营业税、企业所得税、个人所得税是我市的主体税种，占整个地方税收的比重为61%。现将三个税种具体分析如下：

1、营业税 我市营业税主要来自建筑业、房地产开发业及社会服务业。从该税种增长潜力来看，由于我市城区尚有许多地方没有开发建设，社会服务业也处于待开发状态，近年来，随着房地产开发、基础设施投入、项目引进及社会服务功能的不断配套完善，我市营业税一直保持10%左右的增长速度，但与每年22%左右的税收增幅仍有一定差距。

2、企业所得税 2003年我市地税部门征收企业所得税为2793万元，占总收入的13.8%，明显低于烟台市平均水平，与其主体税种的地位极不相称。主要原因是我市合资企业较多，享受税收优惠政策。随着市直企业脱困步伐的加快及所得税核定征收工作的进一步深入，此税种有一定的增长潜力。但由于其县级收入比例仅为32%，对地方财政贡献较少。

3、个人所得税  2003年我局进一步强化了个人所得税代扣代缴和税源监控，共计入库个税2541 万元，占总收入的12.6%，比去年同期增长22.4%。但受税制改革个税起征点提高因素影响，个人所得税增长将趋缓，而且其县级收入比例仅为40%，对地方财政影响从总体上将趋缓。

4、其他税种（小税种）  2003年受土地使用税税额调增、印花税核定征收等政策性因素影响，全局共征收其他税种入库7990万元，比去年同期增长34.3%，而今年没有政策性增收因素，预计不会有大的增长。

二、制约我市地方税收增长的几个因素

（一）行政事业单位税收流失比较严重。目前行政事业单位税收征管普遍存在抵触情绪大，纳税意识淡薄，关系难协调，税款征收难的问题。表现在以下几方面：一是个人所得税代扣代缴力度不够，只对工资表内工资扣交了个税，而对工资外收入，如奖金、加班补助、交通补助等项目不扣个人所得税，由于其发放渠道比较隐蔽，因而给税务检查带来很大困难，造成大量税收流失。2003年我市审计部门对6家事业单位进行审计，发现普遍存在不扣、少扣个人所得税的问题，共查补税款11.5万元。二是按照税收政策规定，行政事业性收费应征收营业税、其中介机构（代理、评估）、自收自支单位应征收房产税、土地使用税、企业所得税、行政事业单位出租房屋应缴纳房屋租赁税收，但在具体实施过程中阻力较大，许多单位不配合，由于行政事业单位不是从事生产经营的纳税人，因而税务部门无法采取税收保全和强制执行措施，导致税收大量流失。三是部分行政事业单位存在欠税清理难的问题，如市政工程公司欠税200多万元。

（二）村委税收征管难度较大。近年来，随着我市城市化进程的加快，村委涉税业务逐渐增多，但在日常征管中我们发现，村委税收流失相当严重，表现在：一是对外转让土地，不缴纳营业税。按照国家土地管理办法，农村集体用地必须先由国家收回，再由用地单位缴纳土地出让金，国家以出让的方式出让给用地单位，土地才允许转让。但在实际工作中，村委转让土地时，将土地以土地补偿费名义，按每亩多少价款的方式直接转让。然后由受让单位补交土地出让金，补办出让手续。这种方式现在大量存在，按照税法规定，应按转让土地使用权行为征收营业税，但在具体落实上难度较大。二是以建村民楼名义建商品房，对外销售不动产不申报纳税。在对某村委进行税收检查时，我们共查出销售不动产营业税75万余元，经协调多次，该村委仍拒不交纳。三是取得的承包费、承租费不申报营业税、房产税。现在城区几乎每个村委会都拥有自己的企业、房产等资产，企业改制后，村委会按期收取承包费或管理费，这些都应该缴纳营业税。此外，村委和企业在房产税、土地使用税纳税问题上推诿扯皮，导致税款入库难。四是园区土地租赁税收流失严重。根据我局对园区用地情况调查，园区土地大都采取租赁形式，每亩按600-700元价格收取租赁费，但按照税法规定，村委租赁土地，每亩应征收土地使用税1300元左右，营业税、城建税、附加、企业所得税53元左右，村委出租土地价格明显低于应缴纳税收数额，导致村委抵触情绪较大，税款难以协调入库。

（三）企业破产存在税收流失。按照破产办法规定，企业破产、税务部门应参加破产清算组，并对企业财产按照工人工资、税款、其它债务的先后顺序进行偿还，但在实际工作中没有按照规定执行，许多企业在税务部门没有参与的情况下破产，造成国家税收大量流失。以莱阳化肥厂、莱阳塑料二厂为例，由于没有正确执行破产程序，导致两企业110多万税款无法落实。此外，部分改制企业只接受债权和负责安置工人，不接债务，导致企业欠税无处落实。

（四）企业改制后，企业法人的纳税观念明显弱化。为适应市场经济建设的需要，国有、集体企业通过改组、改制、重组，企业的所有制形式由国有、集体向股份、私营和民营经济转轨，其纳税主体发生了很大的变化。据我们了解，改制前，企业纳税时间、税款计算，由财务人员依照法律法规自行计算缴纳，一般不需要征得厂长、经理的认可。改制后，由于经营所得分配主体发生了变化，企业什么时间纳税，缴纳多少税，通常要经过厂长（经理）同意。有的敢欠国家税款，不敢欠电费、水费。用个别厂长（经理）的话说，税金能少缴就少缴，能不缴就不缴，少缴税不丢人。

（五）“三资”企业不断增多，在短期内对地方税收的冲击很大。1995年我市实际投产开业的“三资”企业63个。到2003年，我市登记的“三资”企业达224个，其中合资合作的157个，独资的67个。由于合资企业所得税归国税管理，并且享受两免三减半税收优惠，土地使用税、城建税、教育费附加全部免征，地税部门征收的税种只剩下房产税、印花税、个人所得税。而且近年来合资合作的企业绝大部分是经济效益较好，产品畅销的利税大户，因而对地方税收影响非常大。以龙大企业集团为例，我们对该集团9家三资企业进行了调查，2003年共实现销售收入53620万元，实现增值税1176.7万元，实现地税税收490万元，如为内资的话，这9家合资企业应缴纳企业所得税（按核定征收）1238.6万元、城建税、教育费附加117.7万元，土地使用税25.5万元。合资与不合资税负相差4倍。再如方舟生化制品厂，该企业2001年缴纳地方税收40万元，2002年合资后，由于其厂房、土地都是租赁的，年缴纳税收仅为8472元，税负下降40倍。合资前后税负的巨大差异，导致许多企业在打合资的主意，这也是假合资企业大量存在的主要原因。

（六）国税、地税在具体税收政策上执行标准不一致，导致税收流失。突出表现在企业所得税核定征收政策上，我局自2001年4月开始实行企业所得税核定征收，对增值税一般纳税人取消定额管理，全部实行定率征收，商业执行2%的所得率、工业执行7%的所得率，带来企业所得税的大幅增长。而同期国税执行2%、4%的所得率，并对中小业户实行定额征收，税负较低。由于国家规定2001年12月31后新办企业所得税归国税管理，许多纳税人钻政策的空子，采取注销工商营业执照、或注册新企业的办法，把主要业务转移到新办企业，想方设法在国税缴纳所得税，国地税部门之间“争户”现象时有发生，造成地方税收大量流失。以两个同等经营规模的钢材经营户为例，在国税所得税实行定额征收，每年税负在6000元左右；在地税实行定率征收，年税负在30000元左右，税负的巨大差异，导致许多老企业“逃走”。以古柳地税征收分局为例，该局2001年辖区经营煤炭、钢材的业户在地税缴纳所得税的有40多家。2003年这些经营户仅剩下3户，许多业户通过变换经营地点、注销了原有的工商、税务登记，重新注册成为新办企业，由国税作为新开业户进行管理，人为地造成所得税的绝对减收。

（七）饮食业税收流失较为严重。我市餐饮业较为发达，2003年，共有餐饮、住宿业户1080个，2002年开始，我局在全市开始推行有奖发票和税控机，加大了宣传和处罚力度，2003年实现税收收入1005万元。但由于该行业上规模的业户较少，控管面较宽，因而在税源监控上难度较大，实现税收与该行业状况相对不符，这主要有以下原因：一是由于普通发票制约手段软弱、公民索取发票意识淡薄，个人消费不索取发票的现象大量存在，餐饮业户不开发票、收入不入账问题较为突出。二是部分行政事业单位、部队用餐不索取正规发票，用白条和收款收据入账，对企业税务部门尚可采取禁止税前列支和按照发票管理办法进行处罚，对其他单位就缺乏必要的制约手段。

三、加强税源管理和发展的建议及对策

为推进我市地税工作更好地开展，更好地服务于莱阳市经济发展和社会稳定的大局，我们认为，要实现从经济到税收的良性循环，必须认真抓好以下几方面的工作：

 （一）进一步加快产业结构调整。2003年我市缴纳地税收入100万元以上的企业仅有33家，只占企业总户数的2%，但完成的地方税收却占到53.8%，地税收入对大型骨干企业的依赖性较大，而中、小企业的税收贡献率相对较低。对此必须引起我们的高度重视，进一步加大产业结构调整步伐，在鼓励重点骨干企业抓住机遇尽快做大做强的同时，重点加大对高新技术产业、民营经济、国企改革和中小企业发展的支持力度，促进产业升级、企业技术进步和经济结构的调整与优化。同时要大力发展与增加地方财政密切相关的产业，如旅游业、交通运输业、房地产开发、建筑业、饮食业及社区服务业。

 （二）加大对假“合资”企业的清理。据了解，我市现有224户“合资”企业中，有相当一部分是假的。其主要表现是：“合资”前，从境外打入一定数额的注册资金，办理工商登记后，从境外注入的资金原渠道回流。名为“合资”，实为内资，与内资企业相比，税负明显偏低。为了公平税负，平等竞争，建议着力清理假“合资”。此项工作政策性强，难度大，建议请市政府成立清查小组，财政局牵头，外经委、工商、国税、地税参加。同时，将招商引资重点放在新办项目和经营困难的老企业上，把好“三资”企业准入关，减少对县级收入的影响。

（三）政府加大对乡镇政府税收考核力度。近年来，市委、市政府加大招商引资工作力度，引进了许多重点项目。但目前普遍存在开工不足的问题，建议市政府把项目开工率、入库税收作为招商引资的一个重要考核指标，实行一票否决，促进项目及早落实和开工建设，把项目变成现实税源。

（四）全面整顿行政事业单位、村委纳税秩序。建议市委、市政府向全市行政事业单位、村委呼吁，依法诚信纳税，支持地税工作，为地税部门执法营造宽松的外部环境。同时，建议由市政府牵头，组织财政、审计、地税人员，联合对行政事业单位、村委纳税情况进行专项检查，并将之形成工作制度。

（五）对国地税税收政策执行情况进行协调。建议市政府牵头，由财政局负责协调国税、地税部门在新办企业资格认定，核定征收企业所得税税负方面加强交流，对国地税有争议的业户，由财政部门负责裁定，促使国税、地税在该政策执行上保持一致，堵塞税收漏洞。

(六)以综合治税为依托，建立严密的社会护税网络。在经济资源既定的情况下，同其他相关部门协作，建立严密的协税护税体系，既具有短期效益，又有深远的长期辐射作用。一是协调建设局，对建筑业新报建的项目，全面实行由建设方代扣代缴营业税制度。二是协调国土资源局，对出租、转让土地使用权实行由国土资源局代扣代缴营业税制度。三是协调公安局，对全市所有摩托车实行代扣代缴车船使用税制度。四是协调交通局，进一步加强全市营运车辆营业税的征收管理，实行由交通局统一代扣代缴制度。五是协调卫生局，对个体行医和营业性医疗机构，实行由卫生局代扣代缴个人所得税和营业税的制度。六是协调财政局，对财政拨款单位，实行个人所得税全面扣缴制度。

（七）整合资源，开发国地税统用的监控软件

国、地税局同为税收管理职能部门，很多情况下实施对同一纳税人的共同管理。双方可以省或市为一级开发单位，整合现有的信息和软件资源，最大限度地实现信息共享，尽可能详尽地将各种信息进行比对分析；纳税人申报的土地和车船拥有量，与国土资源管理局和公安部门提供的信息进行比对分析等，从源头上控制税款流失，通过互相利用对方的信息资源，可以提高双方税源监控工作的质量和效率，提高信息数据的应用能力，避免不必要的浪费和部门软件间的“信息孤岛”。

作者：杨利剑  莱阳市地税局办公室副主任

祝秀娟  莱阳市地税局计会科副科长

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